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在熱電聯(lián)產可持續(xù)發(fā)展的政策建議
在熱電聯(lián)產可持續(xù)發(fā)展的政策建議
　一、抓緊修訂法律法規(guī)，明確熱電聯(lián)產法律地位

　　我國多年來重視發(fā)展熱電聯(lián)產，原國家計委等部委先后制定了《關于鼓勵發(fā)展小型熱電聯(lián)產和嚴格限制凝汽式小火電建設的若干規(guī)定》等行政規(guī)章，并將發(fā)展熱電聯(lián)產的內容寫入了《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國節(jié)約能源法》。上述法律和行政規(guī)章的制定，對我國熱電聯(lián)產的發(fā)展起了重要的促進作用。然而，作為電力工業(yè)的重要組成部分，比熱電分產具有更好節(jié)能環(huán)保效益的熱電聯(lián)產，卻在《中華人民共和國電力法》這部電力行業(yè)行為規(guī)范中只字未提。
　　
　　建議抓緊修訂《電力法》，增加有關熱電聯(lián)產及分布式能源站的建設和運行管理等內容的章節(jié)，進一步明確熱電聯(lián)產的法律地位和重要作用。結合《電力工業(yè)產業(yè)政策》的編制，進一步制定和完善與熱電聯(lián)產及分布式能源站相關的政策規(guī)章、行業(yè)標準和技術規(guī)范。應盡快修訂熱電聯(lián)產行業(yè)準入的*低門檻和分布式能源站的并網規(guī)定，同時要通過深化電力體制改革，對熱電聯(lián)產機組開展大用戶直供試點和規(guī)范。
　　
　　通過進一步修訂完善法律法規(guī)，避免熱電聯(lián)產和以凝汽發(fā)電為主的小火電概念的混淆，使火電廠發(fā)電機組“上大壓小”的政策與熱電聯(lián)產的優(yōu)化行業(yè)結構不再混淆，使熱電聯(lián)產的發(fā)展更加有法可依，有章可循。

　　二、明確界定熱電聯(lián)產的技術標準，抓緊修訂準入門檻

　　2000年8月，原國家發(fā)展計劃委員會、國家經貿委、建設部、國家環(huán)保總局四部委發(fā)出急計基礎［2000］1268號文件《關于發(fā)展熱電聯(lián)產的規(guī)定》，對界定熱電聯(lián)產的技術標準和*低準入門檻，已經作了明確規(guī)定。但是經過十年的實踐，當時規(guī)定的標準已明顯偏低，應該進行合理的修訂。
　　
　　建議對［2000］1268號文件《關于發(fā)展熱電聯(lián)產的規(guī)定》總熱效率等指標進行修訂。將供應工業(yè)負荷用熱為主的中小型熱電聯(lián)產的熱效率指標提高到55％，熱電比提高到200％。如果量化到供熱煤耗即為40.5千克／吉焦以下（供熱效率84.2％以上），供電煤耗330克／千瓦時（供電效率37.2％以上，高于30萬千瓦凝汽式機組，相當于發(fā)達國家火電平均水平）。熱效率、熱電比和供熱、供電煤耗是相互關聯(lián)的，一個指標達不到，其余指標也就達不到，因此監(jiān)測和認定比較容易。
　　
　　對于供采暖為主的熱電聯(lián)產，建議根據當前實際，區(qū)別制定相應標準。具體建議指標如下：
　　
　　1.常規(guī)熱電聯(lián)產的發(fā)電機組應符合下列指標：總熱效率年平均大于50％。總熱效率＝（供熱量＋供電量×3600千焦／千瓦時）／（燃料總消耗量×燃料單位低位熱值）×100％
　　熱電聯(lián)產的熱電比：單機容量在50兆瓦以下的熱電機組，其熱電比年平均應大于200％；單機容量在50兆瓦～100兆瓦的熱電機組，其熱電比年平均應大于100％；單機容量在100兆瓦～300兆瓦，供暖期大于50％，非供暖期，通過實行兩部制電價、季節(jié)性電價和稅收優(yōu)惠，鼓勵停機。
　　
　　2.燃氣－蒸汽聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產系統(tǒng)，包括燃氣輪機＋供熱余熱鍋爐、燃氣輪機＋余熱鍋爐＋供熱式汽輪機。燃氣－蒸汽聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產系統(tǒng)應符合下列指標：總熱效率年平均大于60％；熱電比年平均大于35％。
　　
　　3.能源終端（到用戶）利用效率大于50％。能源終端（到用戶）利用效率=熱電站總熱效率×（1－供熱管損與供電網損的加權平均數）

　　三、完善金融、財稅和價格政策

　　建議國家有關部門在出臺相關政策時，應充分考慮熱電聯(lián)產節(jié)能環(huán)保的作用，考慮熱電企業(yè)承擔了許多社會和公共利益的義務，對于真正的熱電企業(yè)，能夠根據企業(yè)現階段電價因素和產業(yè)的特別性，以及熱力管網建設巨額投入和維護管理等多方面因素，采取安裝企業(yè)熱負荷監(jiān)控裝置系統(tǒng)辦法，按照“以熱定電”原則核定熱電企業(yè)真正熱效率和熱電比，并在此基礎上核算企業(yè)平均發(fā)電、供熱成本后，考慮采取稅收優(yōu)惠以及貸款貼息等辦法給予適當的支持。如對熱電聯(lián)產基建投資，實行適當的貼息優(yōu)惠政策；對寒冷貧困地區(qū)居民采暖熱網建設，中央財政應給予30％～50％的補助；對企業(yè)開展節(jié)能技術改造給予節(jié)能基金支持；對企業(yè)承擔扶貧幫困的成本，地方政府也應通過財政補助的辦法給予全額的支付。
　　
　　對于熱、電產品價格，在考慮了當前我國經濟發(fā)展和居民收入水平的實際情況之后，政府部門應從實行管制逐步過渡到依靠市場規(guī)律形成正確的價格。即使對于熱電壟斷經營環(huán)節(jié)，政府直接定價也不是好辦法，而應該采取定期向社會公布熱電企業(yè)生產成本、調整定價公式、設置價格制約要素、完善價格聽證會制度等手段，逐步理順熱電產品價格。

　　四、因地制宜確定熱電裝機方案

　　抓緊研究制訂熱電聯(lián)產裝機方案導則，以準入標準為門檻，以節(jié)能減排為目標，根據不同的條件，因地制宜地確定裝機方案，不搞一刀切的“上大壓小”。
　　
　　區(qū)分北方和南方，區(qū)別供暖為主還是供工業(yè)用熱為主，根據熱力需求，以全系統(tǒng)（終端）能源利用效率為依據，區(qū)分環(huán)境容量較大的中西部地區(qū)與已沒有環(huán)境容量的發(fā)達城市地區(qū)的實際情況，同時考慮煤炭和水資源，灰渣綜合利用的條件等，制訂熱力規(guī)劃，依據熱力規(guī)劃再計劃建設熱源點。在南方工業(yè)用熱為主的地區(qū)，如果熱負荷穩(wěn)定（變化不超過50％～110％），主要推廣建設背壓機組。在北方供采暖為主的地區(qū)，如果條件具備可以建30萬千瓦以上的大型供熱機組，但是也要考慮逐步建設，避免出現多套大型機組同時建成而熱負荷不足的狀況。在熱負荷不確定的情況下，**套機組還是以較小的抽凝機組為宜。

　　五、完善政府管理體系

　　應借鑒國外發(fā)達國家的做法，對熱電產業(yè)進行統(tǒng)一管理和調控，把分散在各政府部門（包括發(fā)改委、建設部）、??產業(yè)的宏觀調控、政策制定、價格管制等功能，盡量集中到一個部門，降低政策成本。同時考慮到目前熱電產業(yè)發(fā)展的規(guī)模和重要性，但仍然沒有一個專門機構負責統(tǒng)籌協(xié)調熱電聯(lián)產行業(yè)發(fā)展的日常事務，建議國家能夠充分重視熱電產業(yè)發(fā)展，在有關部門設立專門的熱電管理司局或處室，負責制定熱電產業(yè)的國家發(fā)展規(guī)劃和指導地方熱電發(fā)展規(guī)劃，研究熱電產業(yè)發(fā)展政策、發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)保政策和標準，致力于熱電產業(yè)技術革新，強化環(huán)保和資源節(jié)約，統(tǒng)籌關聯(lián)產業(yè)協(xié)調發(fā)展。加強電力監(jiān)管部門履行熱電產業(yè)相關政策的監(jiān)管職能，對熱電產業(yè)的不公平競爭行為進行監(jiān)管。條件允許的地方可考慮組織成立行業(yè)中介組織，履行行業(yè)服務、協(xié)調、自律功能。

　　六、加快實施熱電聯(lián)產替代小鍋爐

　　應盡快完善法律、法規(guī)和若干有效的技術政策，鼓勵發(fā)展熱電聯(lián)產集中供熱。各地政府部門要嚴格按照國家“在集中供熱范圍內，不得分散新建鍋爐，現有的鍋爐應當限期淘汰”原則，科學規(guī)劃、合理布局熱電聯(lián)產集中供熱區(qū)。對同一供熱區(qū)域范圍內的統(tǒng)調大供熱機組、中小熱電機組和自備電廠機組進行整合，根據不同熱用戶的需求，實現供熱區(qū)域內不同熱源點優(yōu)化配置。對小鍋爐建設的審批、運營、排放要嚴格執(zhí)行環(huán)保政策，促進真正用熱電聯(lián)產集中供熱為主的方式替代城市能耗高、污染重的分散小鍋爐，提高熱電聯(lián)產在供熱中的比例，擴大供熱范圍。

　　七、下放熱電項目核準權限，建立備案制度

　　國家投資體制改革后，在電源建設方面一直強調建設高效、節(jié)能的大火電和大熱電，而中小熱電廠核準比例相對較少。特別是發(fā)電煤耗較百萬千瓦超臨界機組還低的小型背壓式供熱機組，項目核準程序基本等同于常規(guī)火電，需要國家相關部門核準，導致了項目核準的前期準備投入相對較大。城市經濟建設和熱電規(guī)劃不統(tǒng)一、不同步，加大了項目申報難度和投資風險，致使項目業(yè)主投資積極性不高。建議國家對熱電聯(lián)產特別是具有熱效率高、以供熱為主的背壓式機組，將核準權限下放到省政府，由省內有關部門根據地方發(fā)展的實際情況開展項目核準工作，國家層面可建立備案制度。
　　
　　事實上，在當前一次能源價格大幅上漲的情況下，單機5萬千瓦以下的小火電根本無法生存。只在10萬千瓦以上的火電機組中，才可能出現以熱電聯(lián)產名義建設“假熱電，真火電”的可能。國家發(fā)改委和建設部在［2007］141號文件中已規(guī)定，“背壓型機組的發(fā)電裝機容量不列入電力建設規(guī)模”，背壓型機組的項目核準下放到省級投資主管部門來核準并無不妥。國家環(huán)保部已經發(fā)文到各省市環(huán)保局，把5萬千瓦以下的背壓型熱電聯(lián)產機組的環(huán)評報告審批委托給省市環(huán)保部門，建議投資主管部門做出相應的改革。

　　八、加大熱電聯(lián)產裝備研發(fā)投入

　　在熱電聯(lián)產裝備制造領域，要大力扶持高效節(jié)能減排設備的研發(fā)和制造，特別要設立專項資金，加大投入，深入開展高效供熱汽輪機的研發(fā)工作，改變中小機型幾十年一貫制，沒有什么改進的狀況。對大型供熱機組來說，目前的供熱方式不適應熱負荷出現較大變化的情況，造成供熱機組能耗下降不明顯。希望給出專用經費讓各大中型汽機廠及鍋爐廠研發(fā)適用的熱電機組系列，各大中型輔機廠、水泵廠、風機廠生產配套的節(jié)能產品。